ESA-hankinnat: opas Euroopan avaruusjärjestön tarjouskilpailuihin

Euroopan avaruusjärjestö ESA (European Space Agency) on 23 jäsenvaltion hallitustenvälinen järjestö, joka suunnittelee ja toteuttaa Euroopan yhteiset avaruusohjelmat: tiedesatelliitit, kaukokartoituksen, satelliittinavigoinnin, tietoliikenteen, kantoraketit ja avaruusturvallisuuden. Itse ESA rakentaa vähän. Se ostaa työn yrityksiltä, tutkimuslaitoksilta ja yliopistoilta, ja näitä ostoja kutsutaan ESA-hankinnoiksi.

Rahaa on liikkeellä enemmän kuin koskaan. Bremenin ministerikokouksessa marraskuussa 2025 jäsenmaat sitoutuivat yli 22 miljardin euron rahoitukseen, mikä on ESA:n historian suurin summa. Valtaosa siitä päätyy teollisuudelle sopimuksina.

Kaikki hankinnat eivät ole satelliitteja. ESA ostaa myös ohjelmistokehitystä, data-analytiikkaa, tekoälysovelluksia, elektroniikkaa, materiaalitutkimusta, testauspalveluja ja selvityksiä. Moni kilpailutus on pienehkö teknologiakehityshanke tai esiselvitys, johon pk-yritys voi tarjota yksin tai yhdessä tutkimuslaitoksen kanssa.

Julkisiin hankintoihin tottuneelle ESA on tuttu ja vieras yhtä aikaa. Tarjouspyyntö, arviointikriteerit ja määräajat toimivat samalla logiikalla kuin hankintalain mukaisissa kilpailutuksissa. Säännöt, ilmoituskanava ja oikeussuojakeinot ovat kuitenkin ESA:n omat.

Suomi on ollut ESA:n täysjäsen vuodesta 1995. Business Finlandin maaliskuussa 2026 kertoman mukaan Suomi osallistuu ESA:n ohjelmiin 233 miljoonalla eurolla alkaneella rahoituskaudella. Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan avaruusalan arvoketjussa toimii Suomessa yli 200 yritystä, ja viimeisen kymmenen vuoden aikana 125 eri toimijaa on osallistunut ESA:n ohjelmiin.

Yritykselle olennaista on, mitä rahalle tapahtuu. ESA:n teollisuuspolitiikan mukaan jäsenmaan maksama rahoitus palaa sen yrityksille, tutkimuslaitoksille ja korkeakouluille tilauksina. Suomen maksuosuus luo siis kysyntää, joka on tarkoitettu suomalaisten toimijoiden täytettäväksi, kunhan tarjoukset ovat riittävän hyviä. Marraskuussa 2022 valtioneuvosto kertoi Suomen saavan ESA:sta tilauksia maksuosuuttaan enemmän.

Suomen painopisteitä ovat ministeriön mukaan vastuullinen ja kestävä avaruustoiminta, pk-yritysten ja uuden avaruusteollisuuden kilpailukyky, turvallisuutta ja puolustusta tukevat ratkaisut sekä arktisen alueen vaatimukset. Ohjelmavalinnoilla on yritykselle suora merkitys, koska valinnaisissa ohjelmissa saavat tarjota vain ohjelmaa rahoittavien maiden toimijat.

Apua saa kolmesta paikasta. Suomen ESA-delegaatiota johdetaan Business Finlandista, joka neuvoo ohjelmien valinnassa ja antaa tarjoukseen kansallisen puollon niissä ohjelmissa, joissa sitä edellytetään. Alkuvaiheen yrityksille on Aalto-yliopiston yhteydessä toimiva ESA BIC Finland -hautomo, jota rahoittavat ESA ja Business Finland. Avaruuspolitiikan linjauksista vastaa työ- ja elinkeinoministeriö.

ESA ei ole EU:n toimielin eikä suomalainen hankintayksikkö. Se on kansainvälinen järjestö, jonka jäseniä ovat myös EU:n ulkopuoliset Iso-Britannia, Norja ja Sveitsi. Siksi ESA-hankintoihin ei sovelleta hankintalakia eikä EU:n hankintadirektiivejä, eikä niistä ilmoiteta Hilmassa tai TED-portaalissa.

Hankintoja ohjaavat ESA:n perussopimus (ESA Convention) ja sen nojalla annetut hankintasäännöt, Contracting Regulations (ESA/REG/001). Tammikuussa 2025 voimaan tulleet säännöt korvasivat aiemmat yleiset ja erityiset tarjousehdot, joten jokaisessa tarjouspyynnössä on nyt yhdet ehdot. Sopimuksiin sovelletaan ESA:n yleisiä sopimusehtoja (General Clauses and Conditions for ESA Contracts, GCC). Jäsenmaat ovat hyväksyneet ne yhdessä, eikä niistä neuvotella tarjouskohtaisesti: allekirjoittamalla tarjouksen saatekirjeen tarjoaja hyväksyy ehdot.

Myös oikeussuoja on ESA:n oma. ESA:n hankintaratkaisusta ei voi valittaa markkinaoikeuteen. Hävinnyt tarjoaja voi pyytää suullisen palautteen kymmenen päivän kuluessa hylkäyskirjeestä ja tehdä sen jälkeen viiden päivän kuluessa huomautuksen menettelyvirheestä ESA:n omassa menettelyssä. Valinnan sisältöä ei voi riitauttaa, ainoastaan sen, noudatettiinko menettelyä.

ESA:n pääsääntö on kilpailu. Tavallinen menettely on avoin kilpailu (Open Competition), johon saavat osallistua tarjouspyynnössä nimettyjen maiden rekisteröityneet toimijat. Kilpailun rajaamiseen tai suoraan neuvotteluun tarvitaan ESA:n teollisuuspoliittisen komitean (Industrial Policy Committee, IPC) hyväksymä perustelu. Menettelyt on koottu osion lopun taulukkoon.

Hankehakuja on kolmea tyyppiä. Jatkuvassa haussa (Standard Call for Proposal) ehdotuksen voi jättää milloin tahansa, ja se arvioidaan saapuessaan. Määräaikaisessa haussa (Fixed Call) ehdotukset jätetään määräpäivään mennessä ja arvioidaan yhdessä. Avoimessa haussa (Open Call) ehdotuksia otetaan vastaan jatkuvasti, mutta ne arvioidaan erissä ennalta ilmoitettuina päivinä.

Pienissä ja keskisuurissa, vähäriskisissä hankinnoissa ESA käyttää kevennettyä EXPRO-menettelyä (Express Procurement). Siinä tarjouspyyntö, tarjouspohja ja sopimusluonnos ovat vakiomuotoisia, tarjousaika on lyhyempi ja sopimukseen päästään nopeammin. Pk-yrityksen ensimmäinen ESA-tarjous on usein EXPRO-tarjous.

Hankintalaista tutut nimet johtavat helposti harhaan. ESA:n rajoitettu kilpailu ei ole kaksivaiheinen rajoitettu menettely, jossa kuka tahansa voi jättää osallistumishakemuksen. ESA valitsee kutsuttavat itse.

Kaikki kulkee esa-starin kautta. Nimi tulee sanoista System for Tendering And Registration, ja järjestelmä korvasi aiemman EMITS-tietokannan, johon osa vanhemmista ohjeista yhä viittaa. Tarjoaja tarvitsee järjestelmästä neljää osaa, jotka on koottu osion lopun taulukkoon.

Publication-portaalia voi selata kirjautumatta. Vierailija näkee listan avoimessa kilpailussa olevista kilpailutuksista ja hankehauista sekä niiden perustiedot. Tarjousasiakirjat, kiinnostuksen ilmaisu ja tarjouksen työalue avautuvat vasta kirjautuneelle käyttäjälle, jolla on organisaationsa Bid Manager -rooli.

Portaalissa kilpailutus on jommassakummassa tilassa. Intended tarkoittaa tulevaa kilpailutusta (Intended Invitation to Tender, IITT): ESA kertoo työn tiivistelmän, hintahaarukan, suunnitellun julkaisuajan ja vastuuyksikön. Issued tarkoittaa avattua kilpailutusta, johon voi jättää tarjouksen. Tuleva kilpailutus on tarjoajalle arvokas vaihe, koska silloin ESA:lta saa vielä kysyä vapaasti ja konsortion ehtii koota. Kun tarjouspyyntö on julkaistu, yhteydenpito sallitaan vain järjestelmän virallisina kysymyksinä.

Samassa portaalissa on osio Non-ESA Tender Actions. Siellä ESA:n pääurakoitsijat julkaisevat omat alihankintakilpailutuksensa silloin, kun ESA edellyttää niiltä omia hankintaperiaatteitaan vastaavaa kilpailutusta.

Kilpailutusten tulokset ESA julkaisee hankintakatsauksessa (Procurement Dashboard), joka ilmestyy säännöllisesti portaalin uutisissa.

Tarjoajan on täytettävä kahden tason ehdot: yleiset ja kilpailutuskohtaiset. Yleiset ehdot ovat samat kaikissa ESA-hankinnoissa. Organisaation on sijaittava ESA:n jäsenmaassa, sillä on oltava työn vaatima osaaminen ja taloudelliset edellytykset, eikä sitä saa koskea hankintasääntöjen 12 artiklassa tarkoitettu este, kuten konkurssi tai vakava väärinkäytös. Lisäksi sen on oltava rekisteröitynyt esa-stariin.

Rekisteröinnissä on kaksi tasoa. Kevyt rekisteröinti (Light) riittää tarjouksen jättämiseen asti. Sopimuksen saaminen edellyttää täyttä rekisteröintiä (Full). Rekisteröinti tehdään verkkolomakkeella, ESA tarkastaa sen, ja tiedot on pidettävä ajan tasalla. Rekisteröinti kannattaa aloittaa heti eikä vasta sopivan kilpailutuksen ilmestyttyä. Myös alihankkijan on oltava rekisteröitynyt, vaikka se ei itse käyttäisi järjestelmää.

Kilpailutuskohtaiset ehdot löytyvät tarjouspyynnön saatekirjeestä. Tärkein on kansallisuus: ilmoituksen kentässä Open to Tenderers from luetellaan maat, joiden toimijat saavat tarjota. Pakollisissa ohjelmissa mukana ovat kaikki jäsenmaat, valinnaisissa vain ohjelmaa rahoittavat. Jos Suomea ei ole listalla, kysy vaihtoehdoista Business Finlandista ennen kuin käytät aikaa tarjoukseen.

ESA tukee pk-yrityksiä ja muita kuin suuria järjestelmätoimittajia niin sanotuilla C-lausekkeilla. C1 rajaa kilpailun muille kuin suurille järjestelmäintegraattoreille. C2 edellyttää, että suuri integraattori ottaa tarjoukseensa merkittävän osuuden muita yrityksiä. C3 varaa hankkeen pk-yrityksille ja tutkimusorganisaatioille. C4 velvoittaa päätoimittajan ottamaan mukaan pk-yrityksiä alihankkijoiksi tai osoittamaan, miksi se ei onnistunut. Pk-yritys määritellään samoin kuin EU:n suosituksessa 2003/361/EY.

Osassa valinnaisista ohjelmista tarjoukseen tarvitaan lisäksi oman maan delegaation kirjallinen puolto. Tällaisia ovat tyypillisesti muun muassa tietoliikenneohjelma ARTES, teknologiaohjelma GSTP ja navigointiohjelma NAVISP. Suomessa puoltoa haetaan Business Finlandista, ja siihen kannattaa varata aikaa.

ESA:n hankintojen erikoisin piirre on maantieteellinen palautuma (geographical return, geo-return). Periaate on kirjattu ESA:n perussopimuksen VII artiklaan: kaikkien jäsenmaiden on voitava osallistua ohjelmiin tasapuolisesti rahoitusosuuteensa nähden. ESA seuraa toteumaa maakohtaisella palautumakertoimella, joka vertaa maan osuutta sopimusten arvosta sen osuuteen rahoituksesta.

Tarjoajalle tämä näkyy kolmella tavalla. Kilpailutus voidaan rajata tiettyihin maihin, jos niiden palautuma on jäänyt jälkeen. Isoissa ohjelmissa pääurakoitsijalta voidaan vaatia, että tietty osuus työstä tehdään tietyissä maissa, jolloin se etsii alihankkijoita juuri niistä. Ja konsortion kokoonpanolla on väliä: alihankkija maasta, jonka palautuma on vajaa, voi olla pääurakoitsijalle arvokas juuri kotimaansa vuoksi.

Palautumaa ei pisteytetä tarjousten arvioinnissa. Se vaikuttaa siihen, kenelle kilpailutus avataan ja millaisia vaatimuksia konsortiolle asetetaan. Laatuvaatimuksia se ei kevennä: heikko tarjous hylätään kotimaasta riippumatta. Suurissa missiohankinnoissa lopulliseen valintaan vaikuttavat pisteiden lisäksi hinta ja tarjouspyynnössä asetetut palautumavaatimukset.

Periaatetta ollaan uudistamassa. ESA:n neuvosto otti kesäkuussa 2024 ensimmäisen askeleen kohti joustavampaa palautumaa, ja European Launcher Challenge -ohjelmaan on valmisteltu mallia, jossa jäsenmaan maksuosuus mitoitetaan vasta kilpailun tuloksen perusteella (fair contribution). Palautuma on silti edelleen perussopimuksessa ja ohjaa valtaosaa hankinnoista. Kilpailutuskohtaiset ehdot on aina luettava tarjouspyynnöstä.

ESA:n tarjouspyyntö (Invitation to Tender, ITT) koostuu saatekirjeestä ja sen liitteistä. Saatekirje (Cover Letter tai Letter of Invitation) luetaan ensin, koska siinä ovat kelpoisuusehdot, budjetti, määräaika, arviointikriteerit painoarvoineen ja vastuullisen sopimusvastaavan (Contracts Officer) nimi. Liitteinä ovat työkuvaus (Statement of Work), sopimusluonnos ja tarjousehdot. Asiakirjat ja tarjoukset ovat käytännössä englanninkielisiä.

Saatekirjeessä on myös ehdottomat vaatimukset (Key Acceptance Factors). Jos yksikin jää täyttymättä, tarjousta ei oteta arvioitavaksi. Tavallisimmat ovat määräaika, budjetin yläraja ja sopimusehtojen hyväksyminen.

Budjetti toimii toisin kuin hankintalain kilpailutuksissa. ESA ilmoittaa yleensä enimmäisbudjetin, jota tarjous ei saa ylittää. Hinnalla ei siis kilpailla alaspäin. Tarjoaja mitoittaa ratkaisunsa budjettiin ja perustelee kustannukset ESA:n omilla kustannuslomakkeilla. Hinta ilmoitetaan euroina, ja saatekirjeessä rajataan myös sallittu voittomarginaali, tyypillisesti noin kahdeksaan prosenttiin.

Kysymykset ESA:lle jätetään esa-star Tendering -osiossa. Vastaukset julkaistaan nimettöminä kaikille tarjoajille, joten kysymys kannattaa muotoilla niin, ettei se paljasta omaa ratkaisua. Tarjous jätetään samassa järjestelmässä, eikä myöhästynyttä tarjousta voi enää ladata: portaali sulkeutuu määräajan hetkellä.

Alla olevat ajat ovat suuntaa antavia ja perustuvat Britannian avaruusviraston tilaamaan tarjousoppaaseen (5/2025). Sitovat tiedot ovat aina tarjouspyynnössä.

Arviointi on kaksivaiheinen. Ensin avauslautakunta (Tender Opening Board, TOB) tarkistaa, että tarjous saapui ajoissa ja täyttää ehdottomat vaatimukset. Sen jälkeen arviointilautakunta (Tender Evaluation Board, TEB) pisteyttää tarjoukset. Lautakunnassa on ESA:n teknisiä, taloudellisia ja juridisia asiantuntijoita myös hankkeen ulkopuolelta. Jäsenmaiden edustajia siinä ei ole.

Jokainen jäsen arvioi tarjoukset ensin itsenäisesti, minkä jälkeen lautakunta sopii yhteiset pisteet. Tarjouksia ei verrata toisiinsa vaan tarjouspyynnön kriteereihin, joita on tavallisesti kolmesta viiteen. Lautakunta saa ottaa huomioon vain sen, mitä tarjoukseen on kirjoitettu. Tuttu nimi ei korvaa puuttuvaa perustelua.

Jokaisesta kriteeristä on saatava vähintään 40 pistettä sadasta. Jos yksikin jää alle, painotettua kokonaistulosta ei lasketa lainkaan. Yli 20 miljoonan euron sopimuksissa vaaditaan lisäksi vähintään 60 pisteen painotettu kokonaistulos.

Hintaa ei teknologiahankinnoissa pisteytetä. Lautakunta arvioi, onko kustannuslaskelma perusteltu ja kohtuullinen suhteessa tarjottuun työhön. Kalliimpi mutta hyvin perusteltu tarjous voi siis voittaa halvemman, kunhan molemmat pysyvät budjetissa.

Parhaan tarjouksen tekijä kutsutaan neuvotteluun, jossa käydään läpi avoimet kohdat ennen sopimusta. Täyden esa-star-rekisteröinnin on oltava valmiina viimeistään tässä vaiheessa. Hävinneet saavat hylkäyskirjeen. Suullinen palaute kannattaa pyytää aina, ja pyyntö on tehtävä kymmenen päivän kuluessa kirjeestä.

Suuri osa ESA:n rahasta kulkee pääurakoitsijoiden kautta. Satelliitti- ja missiohankkeissa ESA tekee sopimuksen pääurakoitsijan kanssa, ja tämä kilpailuttaa osajärjestelmät, komponentit ja ohjelmistot edelleen. Uudelle toimijalle alihankinta on usein luontevin ensimmäinen askel.

Isoissa hankkeissa ESA voi velvoittaa pääurakoitsijan kilpailuttamaan alihankintansa ESA:n omia periaatteita vastaavasti (Best Practices). Nämä kilpailutukset julkaistaan esa-starin Non-ESA Tender Actions -osiossa, joten ne löytyvät samasta paikasta kuin ESA:n omat.

Alihankkijalta vaaditaan tarjoukseen samat tiedot kuin päätarjoajalta: työpakettien kuvaukset, aikataulu, avainhenkilöt ja kustannuslomakkeet. Alihankkija toimittaa osuutensa pääurakoitsijalle eikä jätä tarjousta esa-starissa itse, ja yhteydenpito pääurakoitsijan kanssa on vapaata koko tarjousajan. Rekisteröinti esa-stariin tarvitaan silti.

Kumppaneita löytää kolmella tavalla: esa-match-palvelusta, ilmaisemalla kiinnostuksensa tulevaan kilpailutukseen, jolloin ilmaisu näkyy muille yrityksille, ja teollisuuspäiviltä, joista ESA ilmoittaa portaalin uutisissa.

ESA sekoitetaan usein EU:n avaruusohjelmaan. Galileo, Copernicus ja IRIS² ovat EU:n ohjelmia, joita johtaa Euroopan komissio. Galileon ja EGNOSin operoinnista vastaa EU:n avaruusohjelmavirasto EUSPA Prahassa. Komission ja EUSPAn omiin hankintoihin sovelletaan EU:n varainhoitosääntöjä, ja ne julkaistaan EU:n Funding & Tenders -portaalissa ja TEDissä.

Raja ei ole aivan tarkka, koska komissio on antanut osan näiden ohjelmien kehitystyöstä ESA:n toteutettavaksi. Silloin kilpailutus julkaistaan esa-starissa, mutta ehdoissa voi olla EU-rahoituksesta johtuvia erityisvaatimuksia. Kelpoisuus voi esimerkiksi määräytyä EU-jäsenyyden eikä ESA-jäsenyyden mukaan.

Avaruusalalle tarjoavan yrityksen on siksi seurattava vähintään kahta kanavaa, esa-staria ja TEDiä. Kansalliset avaruuteen liittyvät hankinnat, esimerkiksi tutkimuslaitosten ja viranomaisten satelliittidatan ja maa-asemien hankinnat, julkaistaan lisäksi Hilmassa. Haavissa nämä kolme kanavaa saa samaan hakuprofiiliin.

ESA-kilpailutusten seuraaminen käsin tarkoittaa säännöllistä käyntiä esa-starissa ja englanninkielisten työkuvausten lukemista, jotta selviää, koskeeko jokin niistä omaa osaamista. Avaruusalan ulkopuoliselle yritykselle, vaikkapa ohjelmistotalolle tai elektroniikkavalmistajalle, sopivia kohteita tulee harvoin. Juuri siksi ne jäävät helposti huomaamatta.

Haavi hakee esa-starin avoimet kilpailutukset (Open Competition) ja hankehaut (Call for Proposals) useita kertoja päivässä. Lähde otetaan käyttöön hakuprofiilin Tietokannat ja alueet -vaiheessa ESA-hankinnat-kytkimestä. Haavi arvioi profiilisi kuvauksen perusteella, kannattaako lähde ottaa käyttöön, ja kertoo arvionsa perustelun.

Sen jälkeen ESA:n kilpailutukset tulevat samaan Tulokset-näkymään kuin Hilman, TEDin ja muiden lähteiden ilmoitukset, ja Haavi vertaa jokaista yrityksesi profiiliin. Näet kilpailutuksesta määräajan, kysymysten takarajan sekä ESA:n teknologia- ja tuotealueluokituksen. Tarjousasiakirjat ladataan esa-starista omilla tunnuksillasi, ja voit tuoda ne Haaviin analysoitavaksi.

esa-star-rekisteröintiä Haavi ei korvaa, sillä tarjous jätetään aina ESA:n omassa järjestelmässä. Haavi huolehtii siitä, että kuulet sopivasta kilpailutuksesta ajoissa. Kun tarjousaikaa on 42 tai 28 päivää, jokaisella päivällä on väliä.