EU:n hankinta-asetus: mitä komission ehdotus tarkoittaa tarjoajalle

Euroopan komissio hyväksyi 9.9.2026 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (COM(2026) 590 final, 2026/0265 (COD)). Englanniksi ehdotusta kutsutaan nimellä Public Procurement Act, suomeksi puhutaan hankinta-asetuksesta tai julkisia hankintoja koskevasta säädöksestä. Ehdotus kumoaisi hankintadirektiivin 2014/24/EU, erityisalojen hankintadirektiivin 2014/25/EU ja käyttöoikeussopimusdirektiivin 2014/23/EU sekä kokoaisi alakohtaisiin säädöksiin hajautetut hankintasäännökset yhteen.

Ratkaiseva ero nykyiseen on säädöstyyppi. Direktiivi pannaan täytäntöön kansallisella lailla, ja Suomessa se on tehty hankintalailla (1397/2016). Asetus sen sijaan on suoraan sovellettavaa oikeutta kaikissa jäsenvaltioissa. Kun asetus tulee sovellettavaksi, hankintamenettelyt, poissulkemisperusteet ja vertailuperusteet luetaan asetuksesta, ja kansalliselle laille jää se, mitä asetus nimenomaisesti jättää jäsenvaltioille.

Komissio perustelee uudistusta kilpailun heikkenemisellä: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen mukaan tarjousten määrä on laskenut ja yhden tarjouksen kilpailutukset yleistyneet koko 2010-luvun. Julkiset hankinnat ovat noin 15 prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta. Komissio arvioi hallinnollisen taakan kevenevän noin 650 miljoonaa euroa vuodessa, josta 570 miljoonaa kohdistuisi yrityksiin.

Ehdotuksen luonnos vuoti julkisuuteen 9.7.2026, ja sitä käsiteltiin heinä–elokuussa laajasti eurooppalaisissa hankintablogeissa ja asianajotoimistojen katsauksissa. Suomessa keskustelu kärjistyi elokuussa: julkishallinnon palvelukumppaneita edustava Kustos ry tiedotti, että EU-asetus kumoaisi juuri uudistetun hankintalain ja poistaisi sidosyksiköiden 10 prosentin omistusrajan. Kuntalehti ja Demokraatti toistivat väitteen.

Virallinen ehdotus julkaistiin 9.9.2026. Sen sanamuoto poikkeaa vuotoluonnoksen ympärillä käydystä keskustelusta olennaisesti sidosyksiköiden osalta: asetus sisältää nimenomaisen varauman, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai säätää tiukempia kansallisia säännöksiä sidosyksikköhankinnoista. Kuntaliiton johtava lakimies Juha Myllymäki kuvasi ehdotuksen sidosyksikkömääritelmää pitkälti nykyisen direktiivin mukaiseksi, ja hallituspuolueiden edustajat totesivat Suomen kansallisten tiukennusten säilyvän.

Alla oleva taulukko kokoaa vaiheet. Neuvottelut Euroopan parlamentissa ja neuvostossa ovat vasta alkamassa, eikä parlamentin esittelijää ole nimetty.

Asetusehdotuksen 80 artikla ("Contracts awarded to controlled entities") sulkee asetuksen soveltamisalasta hankinnat, jotka hankintayksikkö tekee määräysvallassaan olevalta oikeushenkilöltä. Edellytykset ovat samat kuin hankintadirektiivin 12 artiklassa: hankintayksikkö käyttää yksikköön vastaavaa määräysvaltaa kuin omiin toimipaikkoihinsa, yli 80 prosenttia yksikön toiminnasta kohdistuu määräysvaltaa käyttäville hankintayksiköille, eikä yksikössä ole suoraa yksityistä pääomaa. Osuus lasketaan kolmen edellisen vuoden keskimääräisestä liikevaihdosta (80 artiklan 4 kohta). Yhteinen määräysvalta useamman hankintayksikön kesken on säännelty 3 kohdassa ja julkisyhteisöjen välinen yhteistyö 81 artiklassa.

Suomen hankintalain 15 § on tiukempi: sidosyksikkö saa myydä ulkopuolisille enintään 5 prosenttia ja enintään 500 000 euroa liiketoiminnastaan, ja hankintalain uudistuksen myötä osakeyhtiömuotoiselta sidosyksiköltä edellytetään 1.7.2027 alkaen hankintayksikön vähintään 10 prosentin suoraa omistusta. Elokuun keskustelussa esitettiin, että asetus pyyhkisi nämä pois. Virallisen ehdotuksen 80 artiklan 5 kohta sanoo kuitenkin suoraan, että jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai säätää tiukempia kansallisia säännöksiä artiklan nojalla soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä sopimuksista. Johdanto-osassa todetaan samoin, että jäsenvaltiot voivat säätää tiukemmin tai avata nämä sopimukset kilpailulle.

Kuntaliiton tulkinta on silti aiheellinen: kun hankintadirektiivi kumotaan, hankintalain 15 §:n säädösperusta poistuu ja pykälä on kirjoitettava uudelleen asetuksen varauman nojalla. Tiukennusten säilyminen on siis poliittinen valinta, joka tehdään uudelleen 2028–2029. Tarjoajan kannalta olennaista on, että Suomen sidosyksikkötiukennukset ovat voimassa koko asetuksen käsittelyn ajan ja että 10 prosentin omistusvaatimus avaa in-house-palveluja kilpailuun 1.7.2027 alkaen suunnitellusti.

Nykyiset avoin menettely, rajoitettu menettely, neuvottelumenettely, kilpailullinen neuvottelumenettely ja innovaatiokumppanuus korvattaisiin kolmella menettelyllä. Avoimessa menettelyssä (34 artikla) kaikki halukkaat jättävät tarjouksen heti, ja hankintayksikkö päättää, soveltaako se soveltuvuusvaatimuksia ja neuvotteleeko se tarjoajien kanssa. Dynaamisessa menettelyssä (36 artikla) toimittajat liittyvät järjestelmään ja saavat kutsuja yksittäisiin hankintoihin sen voimassaoloaikana joko soveltuvuusvaatimuksin tai ilman. Innovaatiomenettely (41 artikla) on tarkoitettu ratkaisuihin, joita ei vielä ole markkinoilla, ja se etenee markkinakartoituksesta kehittämiseen, testaukseen ja hankintaan.

Tarjoajan kannalta suurin muutos on neuvottelun arkipäiväistyminen. Nykyisin neuvottelu on poikkeus, jonka käyttö on perusteltava. Ehdotuksessa hankintayksikkö voi neuvotella kummassakin päämenettelyssä, ja neuvotteluihin on lähtökohtaisesti otettava kaikki soveltuvat tarjoajat. Toinen muutos on ennakoitavuus: hankintayksiköiden olisi julkaistava hankintasuunnitelma kunkin budjettikauden alussa ja ilmoitettava markkinakartoitukset (30 artikla). Kolmas on rajaus soveltuvuusvaatimuksiin: ne saavat olla vain välttämättömiä ja oikeasuhtaisia, liialliset liikevaihtovaatimukset ja perusteettomat vaatimukset aiemmasta julkisen sektorin kokemuksesta kielletään.

Dynaaminen menettely on tarjoajalle kaksiteräinen. Kun järjestelmään pitää liittyä etukäteen, sen ulkopuolelle jäänyt yritys ei näe yksittäisiä kilpailutuksia lainkaan. Seuranta siirtyy siis yksittäisistä ilmoituksista järjestelmien perustamisilmoituksiin ja hankintasuunnitelmiin, ja se on tehtävä ajoissa.

Ehdotus tekee kokonaistaloudellisesta edullisuudesta pääsäännön aiempaa sitovammin. Laatukriteerien painon on oltava vähintään 30 prosenttia vertailupisteistä ja työvoimavaltaisissa hankinnoissa vähintään 50 prosenttia. Pelkkään hintaan perustuva vertailu sallitaan vain, jos laatu on varmistettu hankinnan kohteen kuvauksessa tai sopimusehdoissa. Vertailuperusteet voivat liittyä hankinnan kohteeseen myös välillisesti, esimerkiksi toimitusketjun kautta.

Puitejärjestelyjen enimmäiskesto lyhenisi: yhden toimittajan puitejärjestely enintään kolme vuotta ja usean toimittajan enintään viisi vuotta, eikä erityisaloille jäisi nykyistä joustoa. Sopimusmuutoksissa 50 prosentin arvoraja poistuisi, mutta sitä suuremmasta muutoksesta olisi julkaistava ennakkoilmoitus, ja vähäisten muutosten de minimis -poikkeus poistuisi.

Poissulkemisperusteet yhtenäistettäisiin: 12 pakollista perustetta, joihin kuuluvat muun muassa korruptio, petos, ympäristörikokset ja EU:n pakotteiden rikkominen, eikä pakollisia perusteita voisi enää korjata omilla korjaavilla toimilla. Uusi harkinnanvarainen peruste koskisi toimittajaa, jota ei voida pitää riittävän luotettavana turvallisuuden kannalta. Suomen hankintalain uudistus laajensi pakollisia perusteita jo 18.6.2026 työ- ja ympäristörikoksiin, joten suunta on sama.

Ehdotuksen poliittisesti painavin osa on eurooppalainen etusija. Asetus jakaisi talouden toimijat, tavarat, palvelut ja urakat katettuihin ja kattamattomiin sen mukaan, kuuluuko niiden alkuperämaa WTO:n julkisia hankintoja koskevan GPA-sopimuksen tai EU:n kauppasopimuksen piiriin (70 artikla). Kattamattomien toimijoiden osallistumista voitaisiin rajoittaa, ja hankintayksikkö voisi asettaa eurooppalaista etusijaa koskevia vaatimuksia (73 artikla), esimerkiksi vähimmäisosuuden EU-alkuperää olevista tavaroista tai hylätä tarjouksen, jonka sisällöstä alle puolet on katettua alkuperää. Komissio ylläpitäisi verkkotyökalua, josta kattavuus tarkistetaan.

Etusija ei olisi yleinen Buy European -velvoite vaan työkalupakki, jonka käyttö on hankintayksikön valinta. Pakollinen eurooppalainen etusija tulisi kyseeseen vain, jos alakohtainen EU-säädös niin säätää, ja asetus toimisi näiden säädösten yhteisenä kehyksenä. Lisäksi hankintayksiköt voisivat, ja tietyissä tilanteissa niiden pitäisi, arvioida tarjoajan omistukseen, rahoitukseen ja kolmansien maiden lainsäädäntöön liittyviä turvallisuusriskejä.

Suomalaiselle tarjoajalle etusija on lähtökohtaisesti mahdollisuus: EU-alkuperä ja EU-toimitusketju ovat vertailussa etu. Käytännössä alkuperä on dokumentoitava, ja komponenttien ja alihankinnan alkuperätiedot kannattaa kerätä jo nyt, sillä hankintalain uudistus toi Suomeen huoltovarmuus- ja turvallisuusehdot 18.6.2026.

Ehdotuksen laajin uusi kokonaisuus on digitaalinen hankintaekosysteemi. Sähköinen kelpoisuuspalvelu (133 artikla) toteuttaisi once-only-periaatteen: yritys todentaa poissulkemisperusteita ja soveltuvuutta koskevat tietonsa kerran ja jakaa kelpoisuusprofiilinsa hankintayksiköille. Tämä korvaisi käytännössä nykyisen ESPD-lomakkeen toistuvan täyttämisen. Jokainen jäsenvaltio perustaisi kansallisen hankintadata-avaruuden (134 artikla), johon ilmoitukset, hankinta-asiakirjat ja sopimustiedot maksutietoja myöten toimitetaan, ja ne yhdistettäisiin EU-tason data-avaruuteen.

Komissio rakentaisi avoimen lähdekoodin eProcurement-alustan, jota hankintayksiköt voivat käyttää ja jonka käyttöön jäsenvaltio voi velvoittaa 12 kuukauden ennakkoilmoituksella. Ilmoitukset kulkisivat kansallisen data-avaruuden kautta EU:n julkaisutoimistolle, joka julkaisee ne edelleen TED-portaalissa. Suomessa Hilman rooli kansallisena ilmoituskanavana säilyy asetuksen käsittelyn ajan, mutta pidemmällä aikavälillä ilmoitusdata yhtenäistyy koko EU:ssa.

Tarjoajalle tämä tarkoittaa, että seurattavaa on jatkossa enemmän ja hajautetummin: hankintasuunnitelmat, markkinakartoitukset, dynaamisten menettelyjen perustamisilmoitukset ja varsinaiset kilpailutukset useilla alustoilla. Manuaalinen seuranta ei skaalaudu, ja siksi tekoälypohjainen seuranta, joka lukee ilmoitukset ja tunnistaa yritykselle sopivat kohteet, muuttuu perusedellytykseksi.

Suomen hankintalain uudistus tuli voimaan 18.6.2026, ja sen keskeiset tarjoajaa koskevat muutokset, hankintojen jakaminen osiin (75 §) ja yhden tarjouksen sääntö (125 §), tulevat voimaan 1.10.2026. Asetusehdotus ei muuta tätä: kansallista lakia sovelletaan täysimääräisesti siihen asti, kunnes asetuksen soveltaminen alkaa, eli komission oman aikataulun mukaan aikaisintaan 2029–2030.

Kun asetus tulee sovellettavaksi, hankintalaki on kirjoitettava uudelleen. Menettelysäännöt, poissulkemisperusteet ja vertailuperusteet luetaan asetuksesta. Kansalliselle laille jää se, minkä asetus nimenomaisesti sallii: tiukemmat sidosyksikkösäännöt (80 artiklan 5 kohta), velvollisuus jakaa hankinnat osiin (100 artiklan 7 kohta), EU-kynnysarvojen alle jäävät hankinnat sekä oikeussuojajärjestelmä eli markkinaoikeus ja hankintaoikaisu. Yhden tarjouksen säännön kaltaisille kansallisille lisäsäännöille asetus ei sisällä vastaavaa varaumaa, joten niiden kohtalo ratkeaa neuvotteluissa ja myöhemmässä kansallisessa valmistelussa.

Alla oleva taulukko vertaa keskeisiä kohtia. Kynnysarvot eivät muutu lainkaan: asetuksen 2 artikla toistaa 1.1.2026 voimaan tulleet EU-kynnysarvot, ja ne tarkistetaan jatkossakin joka toinen vuosi GPA-sopimuksen mukaisesti.

Asetuksen soveltamiseen on vuosia, mutta suunta on selvä ja osa muutoksista palkitsee jo nyt. Tarkistuslista:

1. Pidä Suomen aikataulu kirkkaana. Osiin jakaminen ja yhden tarjouksen sääntö tulevat voimaan 1.10.2026, sidosyksiköiden 10 prosentin omistusvaatimus 1.7.2027. Nämä avaavat kilpailutuksia riippumatta siitä, mitä Brysselissä neuvotellaan.

2. Kokoa kelpoisuustiedot kerran ja pidä ne ajan tasalla. Sähköinen kelpoisuuspalvelu rakentuu samojen tietojen varaan kuin ESPD: rekisteritiedot, verot ja maksut, referenssit, henkilöstön pätevyydet. Kun tiedot ovat yhdessä paikassa, ne ovat valmiit myös once-only-maailmaan.

3. Dokumentoi alkuperä ja toimitusketju. Eurooppalainen etusija ja huoltovarmuusehdot palkitsevat toimittajaa, joka pystyy osoittamaan komponenttien ja alihankkijoiden alkuperän.

4. Valmistaudu neuvottelemaan. Kun neuvottelu on mahdollista kaikissa menettelyissä, tarjouksen on kestettävä keskustelu: hinnoittelun rakenne, vaihtoehdot ja rajaukset perusteltuina.

5. Panosta laatuun, sillä vähintään 30 prosenttia pisteistä tulee siitä. Laatukuvaukset, mittarit ja referenssit ratkaisevat useammin kuin nyt.

6. Seuraa hankintasuunnitelmia, markkinakartoituksia ja dynaamisia järjestelmiä, ei vain tarjouspyyntöjä. Myöhässä liittynyt ei näe kilpailutuksia lainkaan. Automatisoi seuranta.

Ehdotus siirtyy Euroopan parlamentin ja neuvoston käsittelyyn tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Parlamentin esittelijää ei ole vielä nimetty. Neuvostossa käsittely on kytketty huhtikuussa 2026 sovittuun sisämarkkinatiekarttaan, ja tavoitteena on poliittinen sopu vuoden 2027 loppuun mennessä. Suomessa valtioneuvosto antaa eduskunnalle U-kirjelmän, jossa määritellään Suomen neuvottelukanta, ja sidosyksikkösääntely on siinä keskeinen kysymys.

Asetus tulisi voimaan 20 päivän kuluttua julkaisusta EU:n virallisessa lehdessä ja sitä sovellettaisiin kahden vuoden kuluttua voimaantulosta (149 artikla). Komissio arvioisi asetusta seitsemän vuoden välein (148 artikla). Realistinen soveltamisen alku on siten vuosina 2029–2030, ja kansallisen hankintalain uudelleenkirjoitus ajoittuu vuosiin 2028–2029.

Päivitämme tätä opasta käsittelyn edetessä: kun esittelijä nimetään, kun neuvosto muodostaa yleisnäkemyksen ja kun trilogineuvottelut alkavat. Kysymyksiä kerätään LinkedIn-keskustelusta ja niihin vastataan alla olevassa kysymys–vastaus-osiossa artiklaviittauksin.